二、对监外执行罪犯监管不力的主要原因

（一）司法机关在作出监外执行决定、裁定或判决时存在把关不严的现象，以钱抵刑的现象时有发生： 一是违反罪刑相适应原则，对不符合条件的罪犯判处管制、缓刑、剥夺政治权利；二是对在押罪犯不按规定、不看表现、盲目进行考核加分和奖励；三是在呈报和决定减刑、假释、暂予监外执行时违反法定条件和程序，有的监管部门为了减轻监管压力而违法拒收年老、患病罪犯，个别看守所为了减轻负担将这些罪犯放宽条件监外执行。因把关不严使一些本应在监内服刑的罪犯变为监外罪犯，这些人大多没有彻底转化，认罪伏法，成为再犯罪的高危人群，具有很强的社会危害性。

（二）立法上有缺陷，监外执行执行主体过于分散，责任不明确

我国法律规定，人民法院、公安机关、司法行政机关都是刑事执行主体，监外刑罚执行主体过于分散，执行工作涉及部门多，加上监管对象流动性强，监管主体责任划分不是十分明确，造成司法机关在刑罚执行中配合不足，工作割裂，影响了刑罚执行工作中判决、交付、执行、监督考察的系统性和完整性。由于职责分工的不明确、工作程序的不规范导致相互扯皮现象严重，使监外执行罪犯不能及时地列入执行机关的监督管理范围，导致了漏管、脱管现象的发生。

（三）对承担监外执行罪犯监督管理考察教育职能的机构设置不合理

目前法律规定对监外执行罪犯的监督管理由公安机关负责，作为专司社会治安保卫工作和刑事侦查工作的公安机关，面对新的时期社会治安形势严峻、犯罪率长期居高不下、刑事案件日渐增多的局面，随着职责不断扩大，尤其在基层派出所，警力不足、财力有限、物力紧张的矛盾非常突出。繁重的社会治安保卫工作和刑事侦查工作已使其不堪重负，对于监外执行罪犯的管理监督考察教育即社区矫正工作实际上并未引起足够重视，往往难以兼顾被视为次要的社区矫正工作。因此，导致许多地方的社区矫正工作流于形式，基本处于无序的管理状态，监管对象处于失控境地，脱管现象严重，时刻威胁社会稳定。同时，对监外执行罪犯的监管层次受限，目前监外执行罪犯除公安机关的监督管理外，由罪犯居住地居委会、村委会或者原所在单位协助监管，但是由于大多协助监管人员、部门缺乏相关法律知识，又碍于情面，对被监管人员采取漠视态度，甚至对公安机关的配合消极、懈怠，扰乱了正常的监管程序，导致对监外执行罪犯的监督管理和教育考察工作得不到顺利开展。

（四）对监外执行工作的监督机制不完善

目前，对监外执行工作的监督，法律规定的比较原则，操作性不强。我国刑事诉讼法对于监内执行的法律监督已作了具体规定,明确其为检察机关监所部门的一项重要任务，而对于监外执行的监督，至今法律、司法解释均未颁布实施细则，使检察机关没法实施有效监督。同时，由于目前检察机关没有专门进行监外执行监督的机构，亦在一定程度上影响了检察机关的监督。根据检察机关内部分工，对监外执行工作监督的任务由监所检察部门承担，但由于监所部门在院里的工作不象自侦、刑检部门那样重要，多数监所部门尤其是基层监所部门都存在年龄老化，人员力量薄弱，经费匮乏，交通通讯等必须的设备都不到位的情况，而基层监所检察部门不但要承担驻所检察的任务，而且还要承担自侦、刑检的案件任务，所以对于监外执行检察工作不免存在有顾此失彼的问题，同时，大多监外执行罪犯在原居住地执行，地域分散，全面监管难度较大，加上人员、资金受限，不能及时地予以考察、监督、管理、矫正，普遍存在漏管、脱管现象，严重违反社区矫正的执法意图，对社会的稳定带来隐患。

（五）对监外执行工作中违规行为的监管和处罚力度不够

一方面，由于有关法律规定不够明确，没有制定出统一的具体操作规程，实践表明，这一制度目前存在的突出问题是，监管职责不明确，监管措施不落实。比如针对罪犯保外就医问题，一是取保人的职责不明确。《罪犯保外就医执行办法》第七条规定：“取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。”这仅仅是取保人应具备的资格条件，至于具备这种资格的取保人平时应如何管束和教育保外就医犯，则缺乏具体而明确的规定，对监护人、具保人失职，致使罪犯脱离监管，如何对担保人追究法律责任，法律也没有明确规定，给执行机关实施管理监督造成了很大难度，对监外执行罪犯的违规行为缺乏有效的监管和处罚措施。因监管职责不明确，自然也就谈不上监管措施的落实。目前的实际状况是，取保人只要将被保人领回，就算完成了取保任务。至于被保人平时干些什么，则很少过问。二是作为行刑主体的公安机关，其职责也不够明确。《罪犯保外就医执行办法》第十四条规定：“保外就医罪犯，由所在地公安机关负责日常性监督考察”。至于“日常性监督考察”的具体内容，则缺乏具体明确的规定。目前的实际状况是，只要是被保人不离开居住地到本县、市以外的地方，公安机关就不过问。公安机关因终日忙于其他社会治安问题，而很少有专人负责此项工作。三是协助监督单位的职责不明确。基层组织或者罪犯原所在单位的职责是协助公安机关对暂予监外执行犯进行监督。但究竟如何协助，具体职责是什么，则缺乏明确规定。目前的实际状况是，人们普遍对这项工作观念淡漠，不感兴趣。有的保外就医犯到外地很长时间，基层组织明明知道，却不管不问。由于监管职责不够明确，致使暂予监外执行犯名为罪犯，实则如刑满释放一样，无任何约束：有的外出经商，长期不归；有的病情明显好转，甚至痊愈，也不收监；有的赌博、嫖娼、吸毒，甚至重新犯罪。四是缺乏一种改造教育的环境和平台，管理监督机关只管不教